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¿Cómo será nuestra futura Administración Local?

25 Juny, 2013 - Estatal, Opinió

Violeta M. Capilla – Gälibo, revista digital Bajo el principio de “una administración, una competencia”, la reforma de la Administración Local puesta en marcha por el Gobierno persigue una mayor eficiencia en la prestación de servicios por parte de los municipios de menos de 20.000 habitantes. La profundidad de la reforma ha levantado gran revuelo […]

Violeta M. CapillaGälibo, revista digital

Bajo el principio de “una administración, una competencia”, la reforma de la Administración Local puesta en marcha por el Gobierno persigue una mayor eficiencia en la prestación de servicios por parte de los municipios de menos de 20.000 habitantes. La profundidad de la reforma ha levantado gran revuelo tanto en el ámbito político como en el técnico (podría suponer la supresión de 100.000 cargos políticos municipales), por lo que hemos querido analizar el anteproyecto de Ley para la Racionalización y Sotenibilidad de la Administración Local con la ayuda de José Manuel Ruano de la Fuente, profesor de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Complutense de Madrid, especializado en gobierno y políticas locales.
RGB básico. Desde los grandes municipios y ciudades podemos llegar a olvidar algunos datos: solo existen en España 145 municipios de más de 50.000 habitantes; más del 90% de las localidades españolas cuenta con menos de 20.000 habitantes, y en ellas vive el 60% de la población del país. El 85% de los municipios tiene un tamaño inferior a los 5.000 habitantes y en el 60% viven menos de 1.000. Es lo que se conoce como inframunicipalismo, fenómeno que dificulta la prestación de servicios en las localidades más pequeñas, cuyo tamaño no les permite contar con los recursos materiales y humanos necesarios para hacer frente a sus competencias. Según apunta José Manuel Ruano, “hay suficientes estudios e informes que ponen de manifiesto la ineficiencia en la prestación de servicios por parte de los municipios más pequeños, es decir, hay un sobrecoste claro en la prestación de esos servicios”.
El fenómeno del inframunicipalismo en España no sólo hace peligrar la prestación de servicios, sino que además genera una tendencia al caos competencial y a las duplicidades: allí donde no actúan las Comunidades Autónomas o no llega la financiación provincial los gobiernos municipales pueden tratar de suplir ese vacío asumiendo atribuciones impropias, por lo que voces técnicas como Ruano manifiestan la necesidad de una clarificación competencial: “Las estadísticas del CIS lo ponen de manifiesto, la mayoría de los españoles piensa que la Sanidad es competencia del Gobierno central, es decir, el ciudadano no es capaz de identificar un responsable claro por la prestación de determinados servicios y eso desde el punto de vista democrático es muy grave, porque los ciudadanos no saben a quién premiar o castigar electoralmente.”
El núcleo del anteproyecto apunta hacia ese problema con la estrategia de establecer un “coste estándar” de los principales servicios prestados por los municipios. A partir de esos costes, las localidades con menos de 20.000 habitantes habrán de presentar un plan que demuestre que pueden ser solventes en la asunción de sus competencias. En caso de mostrarse incapacitados por falta de recursos, serán las diputaciones provinciales las que asuman la prestación de los principales servicios de competencia local (recogida y reciclado de basuras, canalización de agua potable, alumbrado, servicios de atención social, etc.). Visto desde la perspectiva del profesor, “a pesar de que las entidades municipales son las menores responsables del déficit público, una de las grandes preocupaciones de la reforma no es la racionalización o la reordenación de la planta municipal, sino tratar de asegurar que la prestación de esos servicios se ajuste a ciertos parámetros puramente económicos. A eso es lo que llaman el coste estándar, pero no se sabe si es el coste medio de la prestación de servicios, o si se incorpora algún tipo de evaluación de la calidad de esa prestación, lo cual sería mucho más complejo; eso queda totalmente abierto”.
Desde el Gobierno se mantiene, en efecto, que “no es una ley de reforma de la Administración Local, sino una adecuación de lo local a la Ley de Estabilidad Presupuestaria” (Manuel Arenilla, presidente del Instituto Nacional de Administración Local, en la mesa redonda sobre la “Reforma de la Administración Local” del Colegio de Politólogos y Sociólogos de Madrid ).
El nuevo impulso a las Diputaciones Provinciales
Una de las características más claras del anteproyecto es el reforzamiento de las Diputaciones Provinciales. Para José Manuel Ruano la reforma avanza en la dirección opuesta a la que debería justo por ello: “ Las Diputaciones se podrían convertir en una institución vaciadora de competencias locales, transformando radicalmente su función auxiliar actual, y eso es muy cuestionable desde el punto de vista de la Carta Europea de Autonomía Local, que es de obligado cumplimiento a nivel nacional.” Esta Carta establece que se elige directamente a los representantes locales; España ratificó la norma con la salvedad de las Diputaciones Provinciales, por ser éstas de carácter auxiliar. Recordemos que los diputados provinciales son elegidos de forma indirecta entre los concejales de los municipios de la provincia, y nombrados por sus propios partidos. “En la medida en que las diputaciones se hagan con un ámbito competencial propio derivado del traslado de competencias municipales, esa situación no se puede justificar.”
Además de su cuestionable carácter democrático, las Diputaciones Provinciales han sido progresivamente tachadas de instituciones opacas y derrochadoras. En este punto, afirma Ruano, no se trata de opiniones sino de datos: las diputaciones gastan entre el 32% y el 40% de su financiación en su propio mantenimiento, y sólo transfieren en forma de inversiones algo más de la tercera parte de todo su presupuesto. “Son los comisionistas más caros del país”.
En este sentido, los intereses políticos son para muchas voces críticas la coartada que esconde el refuerzo de las Diputaciones: “Son instancias caciquiles y además muy politizadas, y supone en la práctica ofrecer más de 1.000 puestos políticos directos a los dos grandes partidos, a los que hay que sumar toda la cantidad de asesores, cargos también absolutamente de carácter político; es muy difícil que voluntariamente quieran renunciar a ese volumen de puestos”. Las Diputaciones Provinciales juegan sin embargo con la ventaja de ser instituciones muy arraigadas, sobradamente conocidas por la ciudadanía.
Otro punto importante en este análisis es qué estructura administrativa quedará tras la aplicación de la reforma y a qué principios obedecerá. Los evidentes rasgos federalizantes del Estado español parecen frenarse en seco con este nuevo organigrama. Según apunta José Manuel Ruano, “en España ha habido un proceso muy fuerte de descentralización hacia las Comunidades Autónomas, pero no habido un proceso equivalente desde éstas a sus gobiernos locales”. La eliminación de las competencias de los municipios más pequeños dibuja un camino de vuelta en el organigrama de reparto de poder político en el país. “Hemos sustituido el viejo centralismo de estado por un nuevo centralismo, el de las Comunidades Autónomas. Las reminiscencias centralistas en España tienen como resultado que los gobiernos locales mantienen un doble sistema de relaciones, con su comunidad autónoma y con la administración estatal, y además dependen financieramente de ambas. Es lo que se conoce como el carácter bifronte de las administraciones locales españolas”.
¿Hay alternativas más allá de las Diputaciones?
La creación de mancomunidades desde los años 80 en España demuestra, como nos comenta José Manuel Ruano, que la cooperación intermunicipal es necesaria y valiosa para la consecución de economías de escala con las que hacer frente a la prestación de unos servicios que disparan sus costes. Sin embargo, “en España ha ocurrido que hay municipios que pertenecen hasta a cinco mancomunidades, hay un caos en la creación de esas mancomunidades. Simplemente depende de la voluntad de los propios municipios mancomunados y en muchas ocasiones han terminado no funcionando. El resultado es la confusión”. Según nos asegura, más del 70% de las mancomunidades no presenta sus cuentas al Ministerio de Hacienda, por lo que no están funcionando, de facto, como una forma de administración local atenta a la legislación, o simplemente se crearon en su momento y han dejado de funcionar.
Para José Manuel Ruano, la clarificación del esquema de las mancomunidades podría ser una alternativa al problema del inframunicipalismo en el país, si bien se muestra más partidario de la vía que ha seguido gran parte de Europa del norte: la fusión de municipios. Según el profesor, es muy impopular en España porque los municipios creen ver atacada su autonomía, pero sobre todo porque no se ha hecho una pedagogía que informe sobre las ventajas del modelo, que tiene tradición en los países escandinavos, Holanda y Alemania, así como en Dinamarca y Grecia, donde siguen en activo procesos de fusión local. “Estos procesos tienen una finalidad muy concreta: lograr estructuras institucionales potentes para que sean la referencia de los ciudadanos desde el punto de vista de la prestación de servicios, y prestar esos servicios de un modo más eficiente.” En su opinión, no se trata de realizar fusiones a discreción, sino de poner en marcha mecanismos de incentivación que hagan atractivo el modelo a efectos de prestación de servicios, aunque conservando su papel político-representativo.
Más allá de la voluntad de los municipios, Ruano cree que se trata de una cuestión de intereses y de voluntad política: “Mi vía es la apuesta por la fusión municipal y desde luego la supresión de las Diputaciones, porque desde el momento en el que hay instituciones fuertes en el ámbito local éstas serían superfluas. El problema es la falta de coraje político”.
El anteproyecto marca otros objetivos paralelos, como la regulación de la disparidad salarial en los cargos locales y un límite al número de asesores en las administraciones locales -establecido en un 0’7 % del total de cargos-. El texto ha sido modificado hasta en once ocasiones, y aunque desde el Gobierno se advirtió que sería una reforma a largo plazo, fruto de la negociación con los distintos actores implicados, los planes del Ejecutivo pretenden su puesta en marcha el próximo mes de julio.

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