La dulce siesta del Impuesto sobre Transacciones Financieras (ITF)

José Antonio Nieto – econuestra

El 22 de enero de 2013 once países de la Unión Europea (UE) alcanzaron un acuerdo para poner en funcionamiento, en 2014, el Impuesto sobre Transacciones Financieras (ITF). Esos países fueron Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Estonia, Eslovenia, Eslovaquia, Grecia, Italia, Portugal y España. A ellos podría sumarse los Países Bajos, pero el resto de Estados miembros se oponen a la propuesta directiva sobre el ITF, especialmente el Reino Unido y Luxemburgo, lo que no es ajeno al peso y al estatus tan especial de sus sectores financieros. (La propuesta final de la UE, de fecha 14 febrero de 2013, con las modificaciones introducidas por la Comisión Europea para los once países adheridos al acuerdo, puede consultarse en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0071:FIN:ES:PDF).

Para salvar esa división, los países que aprobaron el ITF han canalizado el acuerdo mediante un procedimiento de cooperación reforzada, mecanismo al que curiosamente se ha recurrido por primera vez en el ámbito de la fiscalidad comunitaria. La cooperación reforzada permite llevar a la práctica ciertas iniciativas en la UE cuando hay un número suficiente de Estados miembros que las apoyan, garantizando que esas iniciativas no serán bloqueadas por los Estados miembros que están en desacuerdo, además de asegurarse de que no provocan distorsiones en el funcionamiento de la UE. Con ello, una vez culminada la tramitación en las instituciones comunitarias, la propuesta del ITF ha de ser trasladada a las legislaciones nacionales de los países que la respaldan y que, obviamente, comparten la declaración de intenciones de la Comisión sobre “la conveniencia de que el sector financiero aporte una contribución más equitativa, habida cuenta de los costes que genera la lucha contra la crisis, y de la escasa tributación a la que está sujeto actualmente este sector”. Hasta aquí el deseo. Pero la situación real es distinta.  

En septiembre de 2013 se cumplieron cinco años de la quiebra de Lehman Brothers, circunstancia emblemática que marcó el inicio oficial de la gran recesión que nos azota. En aquel momento los líderes europeos se conjuraron para responder a la crisis, pero también para evitarlas en el futuro. Hablaron, entre otros temas, de introducir reformas sustanciales en el sector financiero. Sin embargo, como señala ATTAC (www.attacmadrid.org/?p=9958), se trata de “promesas rotas”. Y eso es así porque, a pesar de haber mejorado la situación contable de algunos bancos, no se ha avanzado en una mayor regulación financiera que ayude a evitar las crisis y haga posible algo lógico y deseable: que la banca colabore activamente en la financiación de las políticas para salir de esta gran recesión. En realidad –simplificando mucho–, el mayor avance logrado en la UE ha empeorado la situación general, ya que el Banco Central Europeo ha abierto un atajo para el sector financiero, facilitándole el acceso a financiación privilegiada, mientras que el camino se ha hecho mucho más duro, largo e injusto para el resto de los agentes económicos y para los ciudadanos, obligados como estamos a soportar los efectos de los programas de ajuste y la creciente desigualdad que provoca la austeridad mal entendida.

En los últimos años la UE ha discutido y aprobado la introducción de un ITF, que –además– puede tener la virtud de aportar financiación complementaria para el presupuesto comunitario, ya que una parte de la recaudación podría convertirse en recursos propios de la UE (si bien la cuantía y modo de las aportaciones de los países afectados, que no son todos los Estados miembros, está aún pendiente de discusión y de encaje en el mecanismo presupuestario europeo). Conviene recordar que Francia, en agosto de 2012, e Italia, en marzo de 2013, ya establecieron un ITF. Y otros países no pertenecientes a la UE tienen figuras fiscales similares. Pero en la mayoría de las naciones europeas la propuesta está pendiente de aprobación. Además, en algún caso, como España, el ITF ha decidido echarse una “dulce siesta”, puesto que pasó por el Congreso de los Diputados, donde la mayoría parlamentaria rechazó las enmiendas presentadas por la oposición, y está pendiente de ser debatido en el Senado, de donde saldrá –en el mejor de los casos– de manera tardía y tal vez con somnolencia. Es decir, el ITF probablemente salga del Senado sin posibilidades de ser incluido en los Presupuestos Generales del Estado para 2014, lo que puede suponer posponer su aplicación, retrasando los ingresos que generaría ese impuesto, así como sus efectos reguladores sobre las transacciones financieras, y su capacidad (relativa) para limitar (algunos) movimientos especulativos. ¿Estamos ante un ejemplo más del dilema entre el quiero y no puedo? ¿O el puedo pero no quiero? ¿Es ese el estigma de no pocos políticos cuando tocan el sector financiero? ¿O el orden es al revés, es el sector financiero el que toca la música y marca el ritmo y el estilo de baile? Quizá el orden no altera el resultado: mientras una mano hace política, la otra vigila la cartera. Puede que, incluso, parafraseando el consejo bíblico, una mano “no sabe” lo que hace la otra. En fin, la realidad es que la directiva comunitaria sobre el ITF ha de ser trasladada a las legislaciones nacionales, y esa flexibilidad deja abiertas aún más dudas de las que ya había inicialmente.

La propuesta inicial de directiva de la Comisión, de septiembre de 2011, para introducir un ITF en la UE no coincide exactamente con lo que conocemos como la “Tasa Tobin”, ya que su objetivo no es gravar los movimientos internacionales en divisas ni dedicar ese dinero a ayuda al desarrollo. Lo que pretende es gravar ciertos movimientos financieros en algunos países de la UE, para regular mejor los sistemas financieros y aumentar la recaudación. Esto último es importante, dado que en algunos casos, como España, la presión fiscal sobre las rentas de capital está por debajo del 15%, una cifra claramente inferior a la que soporta una familia media española. Además, gran parte de las operaciones financieras se benefician de un tratamiento muy preferencial en la imposición indirecta, por lo que la introducción de un nuevo tributo añadiría equidad al conjunto del sistema fiscal. Y no hay ningún motivo –sino más bien lo contrario– para olvidar u ocultar que los equilibrios presupuestarios también pueden alcanzarse mejorando la recaudación, es decir, aumentando la presión fiscal sobre quienes tienen que pagar más en función de sus niveles de renta, además de combatir el fraude fiscal, algo que no es ajeno a los privilegios singulares del sector financiero. Por supuesto, regular mejor los sistemas financieros también es un aspecto esencial del ITF, ya que uno de sus propósitos es desincentivar parcialmente los movimientos de capitales a muy corto plazo. Pero aún hay muchas dudas sobre cómo se aplicará realmente en los países que se han comprometido a implantarlo. La sensación es que el ITF puede retrasarse, además de relajarse su impacto fiscal final. Y ello a pesar de que hay un amplio acuerdo aparente sobre las ventajas generales que reporta. Tal vez por ello, dada la extrema movilidad de la mayoría de las transacciones de capital susceptibles de gravamen, la Comisión Europea argumenta, en su propuesta de directiva, que hay que “evitar la fragmentación de los mercados” y “las distorsiones que causan las normas fiscales concebidas por los Estados miembros de forma unilateral”.

Por ejemplo, la introducción de los tipos impositivos previstos, que podrían oscilar entre el 0,01 % para los derivados (compraventa, cesión, celebración o modificación de los contratos de derivados) y el 0,1 % para las acciones, bonos y resto de instrumentos (dejando margen a los países para fijar niveles superiores), reportaría unos ingresos adicionales de al menos 37.000 millones de euros, de los cuales 5.000 millones se recaudarían en España. Como sostiene Oxfam (www.oxfam.org/fr/node/29397), eso permitiría disponer de fondos adicionales para mejorar de manera notoria aspectos tan esenciales como la sanidad y la educación, sin tener que escuchar repetidamente el cuento de que la crisis obliga a hacer recortes en esos y en otros ámbitos. No obstante, la introducción del ITF en algunos países, como España, está pendiente de aclarar varias cuestiones relativas a la “flexibilidad” en su aplicación como directiva comunitaria, lo que evitaría situaciones de bloqueo en las instituciones y en los países de la UE, puesto que aún no se han cerrado aspectos clave de esta nueva figura fiscal. La lógica del impuesto requiere –como recuerdan especialistas en la materia(véase, por ejemplo:  www.bde.es/f/webbde/GAP/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/RevistaEstabilidadFinanciera/12/Nov/Fic/ref20122313.pdf)–, que el grueso de las operaciones en los mercados primarios queden fuera del ámbito de aplicación del ITF, para no dificultar la financiación de las Administraciones Públicas y las empresas. También estarían exentas la mayoría de las actividades financieras cotidianas en las que participan las personas físicas y las empresas de carácter no financiero, como es el caso de los contratos de seguros, préstamos hipotecarios, créditos al consumo y servicios de pago, aunque sí quedaría gravada su negociación posterior como productos estructurados. Falta por aclarar, pero ese es otro tema distinto, cómo se deben mejorarse los controles sobre los paraísos fiscales y cómo evitar los procedimientos destinados a eludir o sortear el ITF. Es decir, falta por aclarar, entre otras cosas, cómo se inserta en el conjunto de la UE y en la economía mundial un ITF aplicado sólo por algunos países. Aunque cerrar esos temas no depende sólo de la UE, los países europeos puedan dar un paso al frente para mejorar la regulación financiera internacional y contribuir a reducir el fraude y la especulación, así como sus consecuencias más nefastas actuales y futuras.

Según lo previsto, el ITF se basará en el “principio de residencia”, completado con el “principio de emisión”, con el fin de reducir el riesgo de evasión fiscal y de “deslocalizaciones”. Así, se aplicará a las transacciones financieras en las que intervenga una institución financiera –incluyendo fondos de inversión, de pensiones y de seguros– domiciliada en un Estado miembro de la UE, tanto si actúa por cuenta propia como por cuenta de alguna de las partes involucradas en la transacción. Con ello, podría extenderse el ámbito de aplicación del ITF a actividades y establecimientos que queden fuera del ámbito territorial del impuesto, por ejemplo cuando ninguna de las partes de una transacción esté establecida en la UE pero dichas partes negocien con instrumentos financieros emitidos en un Estado miembro sujeto al ITF. Además, el impuesto podrá aplicarse a operaciones realizadas en mercados organizados y no organizados, quedando sujetas a gravamen las transacciones relacionadas con todo tipo de activos financieros, así como aquellas que se lleven a cabo fuera de la UE, siempre que al menos una de las entidades esté establecida en los países dispuestos a aplicar el ITF. Es más, la obligación de tributar afectaría no sólo a las cesiones de propiedad, sino también a las obligaciones contraídas en la transacción, ya que habría que reflejar si la parte interesada asume o no el riesgo que conlleva un instrumento financiero determinado.

En esas condiciones, como norma general, serán las entidades financieras que sean parte en una transacción de activos sujetos a gravamen (por cuenta propia o de terceros) las responsables del pago del impuesto a las autoridades tributarias del Estado miembro participante en que se encuentren establecidas. No obstante, las propias instituciones comunitarias han dejado abierta la posibilidad de introducir cambios que afectarían a aspectos esenciales del nuevo impuesto común (pero no armonizado), con el objetivo de reducir los incentivos para la deslocalización de los agentes que realizan las transacciones, además de respetar los derechos de los Estados miembros que no se han adherido a la propuesta del ITF. De hecho, algunos países ya han mostrado dudas sobre el impacto “extraterritorial” que podría tener para sus empresas y agentes financieros, lo que hace pensar que –además del retraso en el calendario previsto– ciertos aspectos podrían acabar en procesos judiciales europeos o extraeuropeos. En realidad, una iniciativa de esta naturaleza tendría más encaje y recorrido si se desarrollara en el ámbito inicialmente previsto, es decir, el G-20 como “representante” aproximado de lo que convencionalmente se considera la parte más visible de la economía mundial. (Además de la información sobre el origen y desarrollo de la propuesta sobre el ITF que ofrece la UE en su web: www.europa.eu, pueden consultar más detalles y cuestiones pendientes, por ejemplo, en:

http://www.kpmg.com/ES/es/servicios/Abogados/Fiscal/Documents/Tax-Alert-FTT-Marzo-2013.pdf

¿Suena bien, pese a la complicación que entraña? ¿Parece más bonito de lo que cabía espera? Tal vez por eso el ITF puede dormir algo más que una siesta y despertarse anestesiado, con un ámbito de aplicación menor, con tipos impositivos aún más bajos, y sin capacidad de afrontar los retos previstos, en particular, combatir el fraude y los paraísos fiscales, exigir “solidaridad” al sector financiero en la situación actual, y contribuir a que las finanzas no desestabilicen aún más el precario “equilibrio” que impone esta globalización. No es la panacea, pero hay que empezar por algo: el ITF puede contribuir a mejorar la regulación financiera, la recaudación fiscal y la equidad en la UE y sus países. Conviene sumar fuerzas e insistir en esta batalla. Las entidades financieras conocen el tema y deberían estarse preparando para la aplicación del ITF. ¿Conocemos el resto de ciudadanos sus repercusiones y el impacto estimado en los Presupuestos Generales del Estado? Recordemos que nuestro gobierno se comprometió hace tiempo a instaurar un ITF en España. ¿Lo antes posible? ¿Con qué característica y excepciones? Podían explicarlo. Al fin y al cabo, no es el sector financiero sino que somos los ciudadanos y las empresas no financieras los que aportamos el grueso de la financiación pública. También somos los que sufrimos las consecuencias de las políticas neoliberales aplicadas en nuestros países, con el apoyo, entre otros, de la UE.

Profesor titular de Economía Aplicada (UCM).

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