La nueva ruta de la seda, ¿Reto o amenaza para Europa?

2 mayo 2019 | Categorías: Internacional, Opinió | 196 lecturas |

Juan Hernández ViguerasLa Europa opaca de las finanzas

¿Conducirá la actual política de China a la desintegración de la Unión Europea? ¿Puede transformarse Europa en un satélite político de China imperialista? Estas son algunas de las interrogantes  que se plantean en círculos diplomáticos europeos a partir de los hechos más actuales.

Mediados el mes de marzo pasado, el Gobierno italiano (la coalición del movimiento populista Cinco Estrellas y La Liga Norte) se adhería a la llamada nueva Ruta de la Seda, el gigantesco plan chino de inversiones masivas en infraestructuras de los cinco continentes, suscribiendo un memorándum de entendimiento. El viceprimer ministro italiano Matteo Salvini, líder de la Liga Norte, sostenía que con este acuerdo  ”no está en discusión nuestra colocación euro-atlántica y no hay riesgos de colonización“.

Pero es evidente la inquietud entre los socios europeos y en los EEUU por la decisión de Italia, país miembro del G7 y socio fundador de la Unión Europea, que en dificultades económicas de nuevo —la economía italiana fue declarada en enero en recesión técnica—, se entrega a un plan criticado por algunos como un instrumento de China para dominar el mundo. En verdad, las consecuencias de este acuerdo están por ver pero el mensaje de respaldo que Italia le está enviado a China tiene un claro contenido político, puesto que significa un apoyo al plan económico que el Partido Comunista Chino considera hoy su prioridad absoluta. Italia es el país fuerte de los países débiles y su peso es infinitamente superior al de Grecia, Chipre o Portugal, que ya se adhirieron a la nueva Ruta de la Seda, o ya han cedido a Pekín el control de infraestructuras importantes.

La cuestión de fondo es el reto que el proyecto global chino plantea a la Unión Europea y la urgencia de diseñar una estrategia política conjunta frente  a la creciente penetración china. En medio de las profundas transformaciones que se avizoran al terminar esta segunda década del siglo XXI, los dirigentes políticos y la ciudadanía europea tendrían que prestar una mayor atención a esos vientos que vienen del Este y que van a condicionar la vida del conjunto de los países de la Unión Europea. En los dos últimos años, mientras el nuevo Presidente de EEUU se distanciaba del continente europeo, China se ha ido aproximando para sacar provecho de las tensiones entre los occidentales dentro de su proyecto imperial. Como se constató durante la cumbre UE-China celebrada en junio de 2017 en Bruselas, Pekín busca reforzar puentes de entendimiento. Aunque el interminable asunto del Brexit ha acaparado la atención mediática como único tema de la Unión, la tecnocracia  europea avanza en el diseño de una nueva estrategia conjunta en las relaciones con el gigante asiático. Y el tema ya fue abordado en la reunión del Consejo Europeo de 21 y 22 de marzo de 2019, en la que, además del Brexit y otros asuntos, se generó un intenso debate estratégico sobre las relaciones generales con China, al abordarse la preparación de la nueva cumbre UE-China celebrada el 9 de abril pasado. En ese debate estratégico entre socios europeos se clarificó que el objetivo de las relaciones con China tiene que centrarse en lograr una relación equilibrada, que garantice la competencia leal y la igualdad de acceso al mercado. Y, sobre todo, quedó claro que los europeos han de analizar a fondo las implicaciones del proyecto chino de alcance global.

La nueva ruta de la seda hasta Madrid

Ciertamente China ha sido especialmente innovadora en el uso de su enorme poder económico. Muchos observadores solventes señalan que no pretende competir con los EEUU sino reemplazarlos con una nueva política imperial. Y alguna experta matiza que “China está intentando desplazar, más que reemplazar, a los EEUU” (Oriana Skylar Mastro, profesora de la Universidad de Georgetown, The Stealth Superpower, Foreign Affairs, January-February 2019). Lo cierto es que Pekín ha ido creando una serie de instituciones, acuerdos internacionales e instrumentos para tejer una vasta red de infraestructuras (puertos, ferrocarriles, autopistas  y otros equipamientos logísticos) con vínculos comerciales e inversiones intercontinentales que apuntan al diseño de un nuevo orden económico mundial, que pretende conectar China con Europa, Asia y África. La estrategia hasta aquí seguida ha sido financiar infraestructuras en el mundo en desarrollo para crear gobiernos extranjeros dependientes y, por lo tanto, conformes a la dirección china.

Mas recientemente, el presidente Xi Jinping está liderando un ambicioso proyecto conocido como nueva Ruta de la Seda, en inglés Belt and Road Initiative; un proyecto de infraestructura regional masivo lanzado en 2013. Proyecto que cuenta con sólido respaldo financiero del Banco Asiático de Inversiones (AHB) con sede en Pekín, y el nuevo Banco de Desarrollo BRICS con sede en Shanghái. China ha gastado ya alrededor de 400.000 millones de dólares en la iniciativa (y ha prometido cientos de miles de millones de dólares más); y ha convencido a 86 Países y organizaciones internacionales para que firmarán unos 100 acuerdos de cooperación relacionados. Contrariamente al FMI y al Banco Mundial, la ayuda china, que principalmente adopta la forma de préstamos de bancos controlados por el Partido Comunista de China, no viene acompañada de las exigencias occidentales habituales: no establece requisitos de reformas del mercado o una mejor gobernabilidad. Sin embargo, lo que China exige de los destinatarios es la lealtad a una serie de cuestiones, incluida el no reconocimiento de Taiwán, la isla conocida antes como China nacionalista. (Foreign Affairs, january-february 2019, opus cit.)

Como ha escrito Victor Pou, ex alto funcionario de la Comisión europea, la Iniciativa Belt and Road “pretende que China pueda utilizar mejor su creciente influencia económica para lograr sus objetivos políticos finales sin provocar una respuesta compensatoria o un conflicto militar“. Por el momento las dimensiones militares de este proyecto son ambiguas, generando incertidumbre en Washington sobre sus verdaderas intenciones. Muchos observadores se han preguntado si la Iniciativa Belt and Road tendrá un componente militar fuerte, pero incluso aunque la iniciativa no fuera el preludio de una presencia militar global al estilo estadounidense, y probablemente no lo sea, desde el otro lado del Atlántico se plantean que China podría utilizar la influencia económica y política generada por este proyecto global para limitar el alcance del poder estadounidense. Asimismo esta iniciativa suscita recelos en la UE, Japón, India y otras regiones y países vecinos que temen una excesiva dependencia del gigante chino. Y en todo caso estas nuevas Rutas podrían canalizar de modo unidireccional los flujos comerciales, incrementando el superávit comercial chino y encubrir una mundialización de los estándares chinos. (Víctor Pou, Hacia el relanzamiento de la Unión Europea; ed. Milenio, 2018)

Desde luego, esta  nueva Ruta de la Seda, conocida también como One Belt-One Road (OBOR) es la gran apuesta china para su proyección exterior, económica y política, que ha despertado enormes expectativas en los más de sesenta países que atraviesa; aunque no sea del agrado de EEUU y de India (atraviesa Cachemira). Pero, en realidad China no necesita puertos hindús, ya que le basta el puerto de tránsito de Hambantota en Sri Lanka, construido por una empresa china. Ya tiene una base militar en Yibuti, en el enclave que fue colonia francesa (Djibouti) en el Cuerno de África. Y además, tiene una línea ferroviaria de más de 13.000 kms., que cruza China, Kazakstán, Rusia, Bielorrusia, Polonia, Alemania, Francia hasta llegar a España. Desde diciembre de 2014 un tren de mercancías une en 21 días Yiwu (China) con Madrid. Y aprovechando la crisis de la deuda griega, China adquirió el puerto de El Pireo. En resumen, las infraestructuras del proyecto chino avanzan con firmeza por Europa.

Las inversiones de China en la UE: El Foro 16+1

En la actualidad, la penetración de China en la EU es un hecho del que la ciudadanía ignora su relevancia, fuera de los ámbitos especializados. Ligada a su gran proyecto global, en los últimos años China ha continuado incrementando su presencia en el ámbito europeo mediante inversiones en sectores estratégicos y de alto valor añadido, que en 2016 llegaron a alcanzarlos 35.000 millones de euros, con un aumento del 75 % sobre el año anterior, según fuentes especializadas; cifras muy superiores a las de la UE en China. Y China ha desbancado a los EEUU como gran socio comercial de Alemania y el importante conglomerado chino HNA ya era el primer accionista del Deutsche Bank (Victo Pou, Hacia el relanzamiento…, opus cit.). Sin embargo la política oficial china de una pretendida defensa del libre comercio contrasta con la realidad de un país proteccionista donde las empresas europeas se sienten discriminadas respecto a las empresas locales.

El Foro 16+1 ejemplifica la estrategia china de penetración inversora en Europa. Desde 2012, China ha implicado directamente a 16 Países de Europa Central y Oriental conocidos por las siglas en castellano PECOs (en inglés CEEC), incluidos 11 Estados miembros de la UE y cinco países de los Balcanes Occidentales, en el formato conocido como 16 + 1, presentado con un enfoque innovador para la cooperación regional. Aunque enmarcado como multilateralismo, en la práctica este formato es en gran medida bilateral y altamente competitivo. Mientras al inicio estos países adoptaron con entusiasmo esta cooperación china como una oportunidad para diversificar sus relaciones económicas, centradas en la Unión tras la crisis financiera de 2008, aunque para 2018 algunos de ellos expresaban su descontento con los resultados económicos obtenidos. Destacan como participantes más activos República Checa, Hungría, Polonia y (Serbia), que son todos son euroescépticos y se consideran socios estratégicos de China.

Los datos de inversión extranjera directa de China revelan que está altamente concentrada en los PECOs más grandes, pero representa una participación extremadamente baja en el conjunto total de las inversiones directas extranjeras. Algunos PECOs más pequeños también han comenzado a atraer inversiones chinas, aunque en niveles comparativamente bajos. Algunos de los proyectos chinos de construcción de infraestructura en los PECOs han sufrido contratiempos en un entorno regional regido por las normas y regulaciones de la UE (véase documento en pdf China, the 16+1 format and the EU ) Esta cooperación bilateral China-PECOs tenido manifestaciones diversas pero relevantes políticamente. Por ejemplo, la provincia china de Jiangxi y la región búlgara de Sofía firmaron un memorando de entendimiento para la cooperación educativa; las Ferias de Heilongjiang promovidas en Bulgaria; el aeropuerto de Budapest aspira a convertirse en una puerta de enlace de carga aérea regional para China; y Bulgaria abre una zona de demostración para la cooperación agrícola China-CEEC. Por su parte, dentro de este Foro, China y los PECOs se han comprometido a profundizar la cooperación a nivel local. Y han aumentado el número de turistas chinos que visitan Europa Central y Oriental.

La respuesta de la Unión Europea al formato del Foro 16 + 1 ha sido también diversa. La Unión está presente en las cumbres 16 + 1 como observador, y en 2016 acordó una estrategia europea con China, esbozando unos principios que sustentan el compromiso de la UE con China como la reciprocidad, la igualdad de condiciones y las licitaciones públicas transparentes; y que todos los Estados miembros de la UE los han respaldado. Sin embargo, un informe de junio de 2018 sobre las relaciones UE-China producido por la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo (Ponente: Bas Belder, ECR, Países Bajos), destacaba, entre otras cosas, que la participación de los Estados miembros en el Foro 16 + 1 debería permitir a la UE hablar con una sola voz en su relación con China.

La Cumbre EU-China de 9 abril 2019: ¿hacia una nueva estrategia?

¿Cuál es la respuesta de la Unión a la actual política china respecto a Europa? ¿Hacia dónde van las relaciones entre la Unión y el gigante asiático?. China ha pedido a la Unión Europea  “igualdad de trato” para sus empresas y se ha comprometido a hacer lo mismo con las compañías europeas. Lo ha hecho durante la cumbre anual en Bruselas, a la que ha asistido el primer ministro Li Keqiang, que ha asegurado que su país va a seguir abriendo su mercado a las inversiones europeas. ”Antes era ingenuidad. Ahora mismo, creo que estamos pasando de una asociación estratégica hacia una especie de competidores estratégicos, lo que llamo ‘coorpetition’, lo que significa que la cooperación y la competencia van de la mano. Está equilibrando las relaciones entre la UE y China“, explica Lin Goethals, Directora de Programas para Asia del Instituto Europeo de Estudios Asiáticos. Tras años de ofrecer acceso libre a sus mercados, la UE está perdiendo la paciencia con Pekín por la lentitud de la liberalización de su mercado. Pese a las tensiones por el interés chino en invertir en infraestructuras clave europeas, la Unión es consciente de que deben entenderse. Un paso importante dado en esta cumbre de abril de 2019 ha sido que China se ha comprometido, por primera vez, a discutir la reforma de las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre subsidios industriales, “una prioridad clave para Europa”, según Euronews.

Pero la retórica del lenguaje diplomático esconde las tensiones latentes en las relaciones chino-europeas, definidas en el sentido de  “The EU and China are strategic trading partners”. Los dirigentes de la UE y de China han examinado las relaciones bilaterales de comercio e inversión y, en particular, el trato justo y no discriminatorio de sus operadores económicos. Pero han debatido también el futuro de la gobernanza mundial y la manera de hacer frente a los desafíos comunes. Han reiterado su compromiso con el multilateralismo, articulado en torno a las Naciones Unidas. Y han expresado también  su apoyo a la labor del G-20 y a la aplicación del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático. Y han abordado asimismo el desarrollo sostenible y la ciberseguridad, incluida la seguridad de las redes 5G, y demás cuestiones de alcance internacional.  La cuestión de fondo es la definición de una estrategia europea acorde con la realidad del poder chino.

Hacia una nueva estrategia europea con China

¿Tiene Bruselas capacidad y autonomía para diseñar una nueva estrategia europea propia frente al proyecto global de China? ¿O la UE habrá de adoptar una estrategia paralela a la que parece haber adoptado los EEUU? Desde el establishment de Washington se espera que una estrategia reforzada y renovada en Europa atienda la realidad del incremento del poder de China en múltiples planos. Desde el otro lado del Atlántico se evidencia que, en los últimos dos años, Washington ha adoptado una política de competencia estratégica con China. La Estrategia de Defensa Nacional y la Estrategia de Seguridad Nacional de la Administración Trump dejan claro que EEUU ve a China como una gran potencia rival no solo militar sino también en una competencia por la supremacía económica y tecnológica. Como resultado, algunos analistas apuntan que una coalición efectiva para gestionar el ascenso de China ya no puede centrarse solo en las asociaciones de seguridad asiáticas, sino que ahora debe incluir las principales concentraciones mundiales de poder económico, progreso tecnológico y valores democráticos liberales. Entre estos se encuentran muchos de los socios de Estados Unidos en el Indo-Pacífico, como Australia, India y Japón. (Andrew Small, Why Europe Is Getting Tough on China, Foreign Affairs, 3 april 2019)

Asimismo algunos analistas perciben que la Unión Europea y sus principales estados miembros también se están volviendo cada vez más críticos con los Estados Unidos para tratar con China. A partir de la  cumbre UE-China de 2019, muchos esperan que Europa comience a replantearse fundamentalmente sus políticas respecto  a China, mediante un cambio  sustancial que algunos lo describen como una “revolución”. A pesar de las diferencias entre los estados miembros de la UE, el impulso general del cambio estaría en convergencia con el nuevo enfoque de los Estados Unidos. Hace tan solo tres años, los estados miembros resistieron incluso los cambios modestos para fortalecer los instrumentos de defensa comercial de la UE, a pesar de la inundación de las importaciones chinas de acero. La noción de un mecanismo a nivel de la UE para controlar las inversiones chinas sigue siendo un anatema para la mayoría de los líderes europeos.

A principios de 2016, cuando la Administración Trump accedió a la Casa Blanca, los líderes europeos no se planteaban una coordinación más estrecha para restringir el acceso de China a las tecnologías occidentales, un frente público común sobre las prácticas no comerciales de China, o la cooperación en el financiamiento de infraestructura como un contrapeso a la Iniciativa de la Ruta de la Seda de China. Sin embargo, la misma lógica que ha impulsado el cambio de política de los Estados Unidos tiene que llevar a Europa a cambiar su postura. De ahí que en marzo pasado, los jefes de estado europeos debatieran un nuevo documento de estrategia de la Comisión Europea que describe a China como un “competidor económico en la búsqueda de liderazgo tecnológico, y un rival sistémico que promueve modelos alternativos de gobierno“. Las propuestas en el documento tienen como objetivo cambiar las políticas en áreas que van desde la adquisición a los datos, las reglas antimonopolio a las telecomunicaciones, la estrategia industrial a la inteligencia artificial.

Diversos análisis de la revista Foreign Affairs profundizan en la necesidad de un cambio en la política europea hacia China. Aunque es probable que ningún político europeo adopte una postura públicamente agresiva con respecto a China como hizo EEUU. Pero se apunta que los líderes del continente están cada vez más de acuerdo en ciertos principios subyacentes: a saber, que la competencia con China ahora requiere una revisión integral de los instrumentos de política, y que el período de apertura asimétrica hacia China ha terminado. El presidente francés, Emmanuel Macron, antes de la reciente cumbre europea, caracterizó el momento como un momento de “despertar europeo”.

Analistas estadounidenses señalan que a la experiencia habida en las relaciones UE- China, habría que sumar una serie de hechos relevantes que están teniendo lugar. Como son, sin duda, los desarrollos políticos y de seguridad que han jugado un papel importante, desde el creciente autoritarismo de China bajo el presidente Xi Jinping hasta sus esfuerzos por extender la influencia política en Europa. Los impulsores más fuertes del cambio, sin embargo, son económicos. Europa ha perdido la esperanza de que China reforme su economía o permita un mayor acceso a sus mercados, y al mismo tiempo, los actores respaldados y subsidiados por el Estado chino han avanzado en sectores que Europa considera críticos para su futuro económico. La implementación de Made in China 2025 (un plan de diez años para acelerar el desarrollo de industrias de alta tecnología), una serie de tomas de control en China y la exportación de las prácticas económicas nacionales de China a terceros países por parte del BRI sugieren una amenaza que es Uniéndose con la inmediatez real.

Cuando se trata de China, las preocupaciones comerciales e ideológicas a menudo se entrelazan. El alcance cada vez mayor del Partido Comunista Chino en el sector privado, la exportación de las normas de vigilancia y de Internet de China a través de sus compañías de tecnología, el uso de la coerción económica contra los estados y las empresas europeas, y el impacto de las finanzas chinas en la situación política y económica de los países en vías de adhesión a la UE son algunos de los ejemplos de este tipo de líneas borrosas. Los políticos europeos comúnmente se refieren a China como un “competidor sistémico”, un término acuñado no por los defensores de los derechos humanos o los grandes estrategas, sino por la Federación de Industrias Alemanas. La vieja historia era que los intereses comerciales europeos impedían adoptar una postura más dura sobre China. Hoy en día, el cálculo cambiante de los beneficios económicos y comerciales es precisamente lo que ha endurecido la posición de Europa.

La idea de que Europa se ha vuelto más agresiva con China puede parecer contraria a la intuición: después de todo, como mencionamos al comienzo de este texto, Italia acaba de convertirse en el primer miembro del G-7 en ingresar en la iniciativa Belt y Road. Y en la Unión Europea ciertamente existen  discrepancias internas sobre los asuntos políticos y económicos con China, sean sobre el Mar de China Meridional, los riesgos asociados a la inversión china, la presencia de compañías chinas en las redes de telecomunicaciones europeas y otros temas relacionados con China. Es sabido que los “disidentes“, como Hungría y Grecia, en ciertos casos bloquean lo que de otro modo habrían sido las posiciones de consenso.

Pero Europa también ha mostrado unidad en China en áreas cruciales. En los últimos años, Bruselas ha reforzado sus poderes para actuar en contra de los subsidios y el dumping de precios, permitiéndole imponer aranceles más altos a las importaciones chinas excesivamente baratas. Europa también se ha negado a otorgar a China el codiciado estatus de economía de mercado en la OMC, estableció un nuevo proceso para coordinar la selección de inversiones para las amenazas a la seguridad nacional y diseñó una iniciativa de conectividad para competir con el BRI. En algunos de estos casos, Europa adoptó una posición dura frente a la intensa presión china. En la medida en que algunos de los grandes estados miembros tienen relaciones bilaterales privilegiadas con China que pueden socavar los mayores esfuerzos europeos, los líderes finalmente están comenzando a remediar el problema. Macron invitó al presidente de la Comisión de la UE, Jean-Claude Juncker, y a la canciller alemana, Angela Merkel, a unirse a sus reuniones con Xi durante la reciente visita bilateral. La cumbre UE-China que organizará Alemania el próximo año también será la primera en incluir a los jefes de gobierno de todos los estados miembros de la UE, un cambio destinado a abordar las preocupaciones de los países más pequeños sobre su falta de tiempo frente a los altos líderes chinos.

Ciertamente los estados de Europa central se han desilusionado con la falta de beneficios económicos que se ofrecen y ahora coordinan el 16 + 1 mucho más estrechamente con la Unión Europea. Incluso Italia, al firmar un acuerdo político referido, realizó simultáneamente movimientos que permitirían a Roma excluir a Huawei de sus redes 5G. El alcance político y la influencia de China en Europa están creciendo, pero las raíces de estas relaciones son superficiales.  Los países europeos están de acuerdo en que el comportamiento chino requiere cambios significativos en el enfoque de Europa, pero los debates resultantes reflejan preguntas más profundas sobre el futuro del modelo europeo y el mercado único, no solo las relaciones con Pekín.

Y, desde luego, respecto a cualquier cooperación con los EEUU actualmente, hay que admitir que la desconfianza transatlántica es demasiado alta.

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