Historia de la Unión Europea / Unión Económica y Monetaria (UE/UEM)

22 noviembre 2019 | Categorías: Internacional, Unió Europea | 74 lecturas |

Cristina Sánchez Asensi

1. Nacimiento, dinámica y realidad hoy

Las condiciones para la creación de un mercado interior europeo por medio de la liberalización de los mercados nacionales, la eliminación de los controles a la importación y la reducción de los aranceles (= tasas a la importación) surgen tras la segunda guerra mundial, principalmente a consecuencia de la presión ejercida por EEUU, que desea reactivar el comercio internacional en su zona de influencia. Tras la contienda, EEUU controla (a través de lo que luego sería la OCDE) la administración y distribución de los fondos para la reconstrucción de Europa (el famoso ‘Plan Marshall’).

Entre otras medidas, EEUU impide a Francia basar la reconstrucción de su industria pesada en la ‘explotación’ en beneficio propio de las capacidades de la industria alemana, forzando en su lugar la ‘unión’ de las industrias pesadas de los principales sectores de ambos países (más el Benelux) con la creación, en 1950, de la Comunidad del Carbón y del Acero. La unión fronteriza que surge de esta asociación configura los inicios de la integración europea.

El surgimiento de las instituciones europeas: ¿intergubernamental o supranacional? ¿mayoría o unanimidad?

En efecto, en 1957, con la firma del Tratado de Roma (el primero de los grandes tratados en los que se basa la UE) se crea la Comunidad Económica Europea, que consiste principalmente en una unión aduanera con los siguientes órganos: El Consejo (los ministros de los países miembros), una comisión supranacional como ejecutivo, y otra comisión formada por delegados de los parlamentos nacionales, pero que carece de competencias legislativas. Estas instituciones supranacionales serían contestadas en 1960 por Francia con otra propuesta: una unión política europea basada exclusivamente en la cooperación entre estados nacionales (método intergubernamental) sin instituciones supranacionales y por acuerdo de todos los países principales. Con ello, Francia se opone al procedimiento supranacional y de decisión por mayoría, defendido principalmente por Alemania.

Este conflicto se resuelve a favor de Alemania en el ‘Compromiso de Luxemburgo’ (1966), en el que se fija el principio de mayoría, con la concesión de que, en asuntos que afectan de forma fundamental a los países miembros, sería necesaria la unanimidad. La unanimidad de todos los estados miembros se aplica desde entonces también a cualquier reforma de los tratados.

Los principios fundamentales del Tratado de Roma son las llamadas ‘libertades’ del mercado interior: libre circulación de mercancías, servicios y personas. Estas ‘libertades’, parte integral del tratado fundacional, se denominan por los mismo ‘libertades constitutivas’ del Derecho Europeo. Fijan ya, de modo inicial, la orientación económica ‘liberal capitalista’ de la integración europea, orientación que se completaría con el Acta Única y que queda reforzada y blindada en el Tratado de Maastricht (véase abajo).

El Parlamento Europeo carece de las funciones mínimas exigibles a un órgano legislativo: no puede, por propia iniciativa, ni proponer nuevas normas ni modificar las decisiones adoptadas por las demás instituciones. No tiene poder de decisión sobre los ingresos de la UE. Carece de la mayor parte de las funciones de control. No designa al ejecutivo, etc.

La creación de la unión económica

En la Cumbre de La Haya de 1969 se aprueba presentar un plan para la creación de una unión económica y monetaria. Sin embargo, a partir de 1971, Alemania, que había adoptado hacía tiempo las teorías de estabilidad de precios de Milton Friedman (teorías precursoras del neoliberalismo) impone la adopción de éstas como condición previa a cualquier integración posterior. Aceptadas estas teorías, se crea el Sistema Monetario Europeo (SME), sistema anterior al euro, que ligaba las monedas al marco alemán permitiendo únicamente un rango de variación determinado. Sin embargo, el SME fracasa debido a que varios países se ven forzados a abandonarlo por la acumulación de déficits y la incapacidad de mantener el tipo de cambio con respecto al marco alemán, negándose el Bundesbank a modificar sus políticas.

En los años 80, Francia, que hasta el momento había adoptado políticas de corte keynesiano de fomento del empleo, cambia su orientación de política económica, aceptando las tesis de la estabilidad de precios. Su entonces ministro de Economía, Jacques Delors, será nombrado posteriormente Presidente de la Comisión y propondrá, en 1985, acelerar la integración europea en torno a esas mismas líneas reduciendo los ‘obstáculos a la competitividad’ (Cumbre de Milán). Ello se refleja en la aprobación, en 1986, del Acta Única Europea. En ella se fijan ya las características definitorias de la integración: creación de un mercado único (que debía completarse hasta 1992) basado en la libre circulación de mercancías y servicios. En todas las cuestiones referentes al mercado único (con excepción de la reforma de los tratados que lo definen) se fija el principio de mayoría cualificada, que implica que un país, por sí solo, no puedo oponerse a las medidas que implementan el mercado único.

En 1986 se añade a la liberalización de los mercados de mercancías y servicios la liberalización del mercado (movimiento) de capitales.

Además, desde 1980 el ámbito de aplicación de la ‘liberalización’ de los servicios se extiende también a servicios estratégicos, lo que obliga a la privatización de sectores como Correos, telecomunicaciones, infraestructuras de transporte, energía y la banca (que anteriormente en muchos países estaba organizada de forma pública).

Maastricht y el camino hacia el Euro

En 1992 se aprueba el Tratado de Maastricht, la segunda reforma del Tratado de Roma tras el Acta Única. Con ello se crea la Unión Europea, basada en tres elementos fundamentales llamados ‘pilares’: el principal es la comunidad económica europea, ya existente, al que se añade la intención de cooperar en justicia y asuntos interiores (segundo pilar) y en una política de seguridad común (tercer pilar).

Sin embargo, lo esencial del tratado es que convierte la política económica y monetaria llamada ‘liberal’ en componente esencial de los tratados constitutivos europeos, con lo que fija la política económica de los países miembros en una trayectoria neoliberal obligada por los tratados y prohíbe por tratado cualquier organización económica alternativa.

Además, el Tratado de Maastricht establece la obligación para todos los países miembros (excepto los que negociaron excepciones antes de su ratificación, como Dinamarca o Reino Unido) de cumplir los Criterios de Convergencia para ingresar en la moneda única. Estos criterios de convergencia emplean indicadores económicos de corte neoliberal que fuerzan a la aplicación de recortes, privatizaciones y disminución del gasto público y de la posibilidad de endeudarse: la llamada ‘disciplina fiscal’, que será reforzada posteriormente con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (véase abajo).

Asimismo, el Tratado de Maastricht establece, cumpliendo el requisito fijado por Alemania para la introducción de la moneda única, un banco central europeo (BCE) independiente de cualquier control democrático y diseñado enteramente según el modelo del Bundesbank: tendrá como principal objetivo el control de la inflación (la estabilidad de precios) y no la creación de empleo. Además, se prohíbe al BCE financiar directamente a los gobiernos, forzando a éstos a financiarse en los mercados de capitales, con lo cual los hace enteramente dependientes de la venta, en mercados especulativos, de bonos de deuda pública. El BCE no actúa, pues, como prestador de último recurso como sí lo hacen el resto de bancos centrales.<

Con la introducción del euro, los países miembros renuncian completamente tanto a su capacidad de crear dinero (financiarse de forma directa) como a la capacidad de reaccionar mediante la política monetaria a los problemas generados por momentos de desaceleración económica o directamente por el mercado único (que pone en un mismo espacio económico a países con grados de desarrollo económico y competitividad muy distintos).

El Euro tal y como está configurado actualmente deja, pues, a los estados la única salida de mejorar su posición competitiva mediante la llamada ‘devaluación interna’ (reducción de salarios y derechos sociales, liberalización de los mercados, etc.).

El Parlamento sigue sin tener las competencias y las funciones de un órgano legislativo.

El Tratado de Maastricht solo puede reformarse por unanimidad de todos los estados miembros.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el procedimiento de déficit excesivo

El pacto de estabilidad y crecimiento, adoptado por los países miembros del Euro en 1997 y previsto como “tercera etapa de la unión monetaria”, obliga a la supervisión fiscal de los países miembros e introduce un régimen sancionador por el incumplimiento de las condiciones del Pacto. Con ello, fuerza la aplicación de políticas neoliberales de ajuste so pena de sanciones. Fue adoptado para garantizar que la llamada “disciplina fiscal” (políticas de recortes sociales, reducción del gasto público, liberalización de los mercados de trabajo, mercancías y capitales, reducción del déficit etc.) continuase después de la entrada de los distintos estados en el Euro, es decir, asegurar que siguiesen las mismas políticas que se habían aplicado a los países candidatos para su entrada en el euro con los denominados “Criterios de convergencia” neoliberales.

Para concertar su situación económica y financiera, los Estados miembro de la zona euro deben presentar un programa de estabilidad, que contiene, entre otros elementos, el objetivo a medio plazo de lograr una situación presupuestaria próxima al equilibrio o con superávit, y las medidas de recortes (“ajuste”) para alcanzar este objetivo.

Además, los países miembros del euro se comprometen a aplicar las “orientaciones generales” que realiza la Comisión sobre la política económica (y que lejos de ser “generales” resultan muy concretas). Estas orientaciones son desarrolladas por organismos tecnocráticos encargados de “supervisar” la política económica de los países miembros para impedir que se alejen de los presupuestos neoliberales de “disciplina fiscal”. Uno de los mecanismos de presión de la Comisión es la apertura de un “procedimiento de déficit excesivo” que se resume en multas de hasta un 0.2% del PIB si los países no cumplen el objetivo de déficit.

El rechazo en referéndum de la Constitución de la UE y su aprobación mediante el Tratado de Lisboa

Aunque en la Convención sobre el futuro de Europa que elaboró la Constitución de la UE participaron representantes de todos los países miembros que debían decidir por consenso, la decisión sobre lo que constituía o no “consenso” se reservó a la Presidencia de la Convención, con un peso decisivo de la Comisión Europea y de los países más grandes. La base del texto de la Constitución europea la aportan principalmente Francia y Alemania en un documento que resumía lo negociado entre ambos países y en el cual se basa claramente el texto de la Constitución.

La Constitución mantiene todos los elementos neoliberales del Tratado de Maastricht en cuanto a la fijación de la política económica en el modelo neoliberal y la prohibición de toda política económica alternativa, así como el marco neoliberal de la moneda única. Los principales elementos novedosos de ese texto respecto a los tratados anteriores son tres: fortalecimiento del método supranacional (es decir, de los poderes de la Comisión, cuyos miembros los fijará libremente el Presidente y que continúa sin ser elegida por el Parlamento), introducción de una presidencia permanente del Consejo y un nuevo reparto de los derechos de voto en el Consejo que beneficia claramente a los países grandes, introduciendo (como venía exigiendo Alemania) el factor “población” en el cálculo de la proporción de derechos de voto en el principal órgano de decisión (el Consejo). Con ello, la proporción en el voto de los países más grandes prácticamente se duplicó, a la vez que se aumentan las áreas de decisión por mayoría cualificada (excluyendo siempre la reforma de los tratados y otros textos fundacionales).

Como es conocido, la Constitución de la UE fue rechazada en referéndum por Francia y Holanda, lo que no impidió su adopción de forma prácticamente idéntica y sin referéndum en forma del Tratado de Lisboa en 2007 (como reconoció textualmente el negociador alemán, el Tratado de Lisboa es en un 90% idéntico a la fallida Constitución).

El Tratado de Lisboa (y la previa Constitución) constituyen una modificación de los tratados fundacionales (el Tratado de la UE) por lo que sólo pueden volver a modificarse por unanimidad de todos los países miembros. También en esta segunda modificación de los tratados fundacionales, el Parlamento sigue sin tener las competencias y las funciones de un órgano legislativo.

2. ¿Punto de inflexión? La crisis y la repuesta desde la UE/UEM.

La reacción a la crisis desde la UE y la Unión Monetaria no constituye un punto de inflexión, ya que únicamente refuerza (de manera muy autoritaria, eso sí) los principios de política económica y monetaria ya consagrados en los tratados y en el Pacto de Estabilidad y crecimiento adoptado en 1997. Todos los pactos ratificados a partir de la crisis van en una misma dirección: la de imponer un control tecnocrático (por Bruselas) cada vez más estricto de los presupuestos y las políticas (tanto económicas como, en consecuencia, sociales) nacionales, secuestrando las competencias que deberían corresponder a los parlamentos, únicos órganos legislativos legitimados democráticamente.

Para ello se crean instrumentos jurídicos, promovidos por las instituciones de la UE, que se encuentran no obstante fuera del Derecho de la UE, con la finalidad de evadir la necesidad de reformar los tratados (y por tanto, de convocar referéndums). Estos instrumentos son los siguientes:

El EFSF, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (ESM) y el Pacto Fiscal

El EFSF, reemplazado posteriormente por el ESM (2011), es una sociedad de capitales con sede en Luxemburgo que se compone de los fondos aportados por los países miembros del Euro en proporción a su capital en el BCE. Este es el fondo de “rescate” al que se ha forzado a acudir a los países que ya no podían seguir financiándose en el mercado de capitales a partir de 2007 o a los que se les impuso la obligación de rescatar a sus bancos.

Al igual que todos los instrumentos jurídicos posteriores, como el Pacto Fiscal, el ESM está a la vez, fuera del Derecho Europeo (no constituye una modificación de los tratados para evitar la necesidad de referéndums) y dentro de la Unión Monetaria, ya que se impulsó y pactó con sus instituciones (salvo con el Parlamento Europeo) y son ellas quienes lo ejecutan (como demuestra el peso clave de la Comisión Europea en la “troika” encargada de vigilar que se cumplan las medidas de recortes y privatizaciones en los países que han tenido que recurrir al fondo antes citado). Sin embargo, el hecho de que sean pactos bilaterales y no tratados, tiene consecuencias decisivas, ya que tanto el Pacto Fiscal como el ESM están fuera del control de los parlamentos y los derechos de voto son proporcionales al capital aportado.

El endurecimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento continúa en 2012 con el Pacto Fiscal, que fija límites máximos al endeudamiento, y por tanto, a la capacidad de invertir de los estados y obliga a introducir en las constituciones el llamado “freno a la deuda”, todo ello so pena de sanciones. El Pacto Fiscal lo firman todos los países de la UE salvo Reino Unido y República Checa (al haberse superado en su momento el umbral mínimo de países firmantes pertenecientes a la Zona Euro, ha pasado a ser parte integrante de las normas del Euro).

https://europa.eu/european-union/law/treaties_es

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